Le Conseil de l’Arctique

La principale organisation de coopération en Arctique

Le Conseil de l’Arctique est la principale institution intergouvernementale dévolue à la région et le lieu d’expression des positions diplomatiques et politiques des pays arctiques, comme des pays du monde entier aspirant à une légitimité dans la région. Établi en 1996 sous la forme d’un « forum de haut niveau », le Conseil de l’Arctique a été conçu comme un lieu de discussions informelles propres à l’Arctique¹Déclaration d’Etablissement du Conseil de l’Arctique, arti­cle 1^er : « The Arctic Council is established as a high level forum to: a. provide a means for promoting cooperation, coordination and interaction among the Arctic States, with the involvement of the Arctic indigenous communities and other Arctic inhabitants on common arctic issues, in particular issues of sustainable development and environmental protection in the Arctic. »
https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/8 5/00_ottawa_decl_1996_signed%20%284%29.pdf?sequence=1&isAllowed=y, autour des questions environnementales et de développement durable. Les problèmes de paix et de sécurité, point phare de cet ancien hot spot de la Guerre froide, sont complètement exclus des compétences du Conseil. Un astérisque suit l’expression de « common arctic issues » dans la Déclaration fondatrice d’Ottawa, et renvoie à la note suivante : « The Arctic Council should not deal with matters related to military issues »²Ibid.. Le mot même de « sécurité » ne figure que dans une seule déclaration du Conseil de l’Arctique³Entretien avec la Secrétaire générale du Conseil arctique à Tromso en juin 2012.. La création d’un forum de discussion réunissant tous les représentants des États et des habitants de l’Arctique ne semblait pouvoir se faire qu’en excluant les problématiques de sécurité pour parvenir au consensus.

Le Conseil de l’Arctique regroupe ainsi à la fois des représentants des huit États souverains en Arctique, aussi bien que des représentants de six peuples autochtones⁴Les organisations suivantes sont représentées, avec le statut de Participant Permanent qui leur donne les mêmes prérogatives que les États membres : Conseil Sami, Conférence Circumpolaire Inuite, Association Russe des Populations Autochtones du Nord, Association Internationale Aléoute, Conseil des Athabaskans de l’Arctique, Conseil International Gwich’in., des membres observateurs du monde entier, des ONG et des organisations internationales. Il s’agit du forum international de coopération prédominant dans la région, dont les actions sont menées par une compréhension essentiellement scien­tifique, et non normative, des problèmes. Le plus gros du travail du Conseil consiste en effet à la production de rapports scientifiques par des groupes de travail (Working Groups). Cette institutionnalisation de la coopération arctique s’est mise en place par des moyens spécifiques de soft law non contraignants.

Le Conseil n’a pas été conçu comme un outil opérationnel, et si de nombreuses lignes de conduite sont produites par les Working Groups, les impacts de celles-ci sont difficiles à déterminer, étant donné que le Conseil ne dispose pas de mécanismes pour évaluer le suivi des recommandations. Malgré toutes les mesures que le Conseil de l’Arctique peut adopter, la mise en œuvre des recommandations est laissée entièrement au bon vouloir des États. Étant donné que le Conseil a été formé par une déclaration, il ne peut pas obliger les États à prendre des mesures spé­cifiques : même l’accord « Search and Rescue » de 2011, concernant le sauvetage en mer, premier accord contraignant signé au sein du Conseil, ne peut être mis en place qu’avec la bonne volonté des États parties. Toutes les décisions du Conseil de l’Arctique sont prises à l’unanimité des mem­bres, et aucune contribution financière n’est obligatoire, les États s’en acquittent donc comme ils le désirent, et de fait certains groupes de recherche peuvent être financés par des crédits privés. Le Conseil est donc davantage un forum de discussion et de socialisation entre les différents acteurs arctiques, plutôt qu’une organisation au sens juridique.

Les évolutions de la structure et du fonctionnement du Conseil de l’Arctique : vers quel renforcement ?

Du « policy shaping » au « policy making » ?

Avant le lancement de ses premiers accords contraignants, le Conseil a publié un grand nombre d’accords de soft law, manquant de rigueur légale officielle, mais ayant néanmoins un impact politique certain. L’adop­tion des premiers accords juridiquement contraignants sous les auspices des réunions ministérielles de Nuuk (2011) et de Kiruna (2013) change ce tableau. Le premier accord porte sur la recherche et le sauvetage en matière aérienne et maritime en Arctique, le second sur la lutte contre les pollutions marines par les hydrocarbures. Ces textes sont des accords intergouvernementaux négociés et adoptés dans le cadre de ce forum.

L’accord « Search and Rescue » de 2011 organise les conditions nécessaires à un sauvetage en mer dans la région polaire, qui passe par une coordination des moyens de secours, y compris militaires, et une coopération entre les États. La signature de l’accord est un pas en avant dans la transformation du Conseil de l’Arctique vers une forme de coopération plus formelle, et illustre à la surprise de beaucoup que le Conseil a été capable de créer une nouvelle forme de gouvernance qui, avec un statut de soft law, peut s’adapter aux problèmes émergeants grâce à des instruments légaux. En ce sens, on peut imaginer que l’accord « Search and Rescue » a ouvert la voie à des accords contraignants à venir en Arctique dans d’au­tres secteurs. Cependant, la coordination de l’emploi des matériels de secours risque de ne pas suffire à combler le déficit global de moyens maritimes et aériens. La Norvège ne possède par exemple que deux hélicoptères de secours au Svalbard. Un premier exercice conjoint (SAREX 2012) s’est déroulé en septembre 2012 et un deuxième a eu lieu en 2013 sur la côte Est du Groenland, mais aucun autre n’a été organisé depuis.

Un deuxième accord contraignant a été mis en place en 2013 sous le nom « Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic ». Cet accord vise à encourager la coopération, la coordination et l’assistance relative à la préparation et à la réponse en cas de catastrophe pétrolière. Il concerne tout accident intervenu ou menaçant la zone maritime sous souveraineté ou juridiction des États du Conseil Arctique. Il prévoit un mécanisme d’information des parties en cas de fuite grave et une obligation d’assistance au pays qui la demande en matière de conseil, de fourniture de matériels et de personnels.

Lors de la réunion de Kiruna en 2013, marquant le passage de la présidence tournante suédoise du Conseil de l’Arctique à la présidence canadienne, la publication du document « Vision for the Arctic » concrétise l’évolution du Conseil vers d’avantage de fermeté légale. Le document en question conclut : « As we embark on the second round of chairmanships, we will continue our work to strengthen the Arctic Council to meet new challenges and opportunities for cooperation, and pursue opportunities to expand the Arctic Council’s roles from policy-shaping into policy-making ».⁵Conseil de l’Arctique, Vision for the Arctic, 2013,
https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/ 287/MM08_Kiruna_Vision_for_the_Arctic_Final_formatted%20%281%29.pdf?sequence=1&isAllowed=y

Cette déclaration est à replacer dans l’institution­nalisation accrue du Conseil et le renforcement de sa structure et de ses outils. Alors que la Déclaration de Nuuk en 2011 a marqué la création d’une Task Force for Institutional Issues qui a pour but de réfléchir à des moyens de renforcer le Conseil de l’Arctique, en 2013 était ainsi inauguré le secrétariat permanent du Conseil, à Tromsø en Norvège.

Un élargissement des compétences

L’évolution de la forme du Conseil de l’Arctique vers plus de fermeté va de pair avec l’élargissement progressif de ses compétences. Alors que le Conseil se concentre principalement sur les questions environnementales, les mots « common issues » qui définissent son cercle de compétence dans la Déclaration d’Ottawa ne peuvent être ignorés. Les activités du Conseil se sont progressivement élargies aux activités de gestion des ressources, d’infrastructures, de tourisme, de recherche scientifique. La dernière déclaration d’Iqaluit accorde ainsi une importance particulière aux infrastructures de télécommunication, qui peuvent être liées à la fois aux activités scientifiques, de navigation et de secours⁶Conseil de l’Arctique, Déclaration d’Iqaluit, art. 13 (2015)..

Depuis le mois de mai 2013, des réunions régulières ont été organisées afin de préparer la création d’un « Arctic Economic Council », créé officiellement lors de la dernière déclaration du Conseil à Iqaluit au Canada, au printemps 2015. C’est un corps indépendant du Conseil où siègent des business representatives nommés par chaque État membre et Participant Permanent du Conseil de l’Arctique. Il aura la tâche de promouvoir le « développement économique durable » dans l’Arctique en facilitant les activités économiques et les investissements, notamment au bénéfice des peuples autochtones et des PME.

Si les questions de sécurité ont été explicitement exclues du mandat du Conseil de l’Arctique, le pris­me de la sécurité s’immisce cependant à travers les différentes déclinaisons du concept (sécurité alimentaire face aux changements environnementaux par exemple) et l’acceptation par les États arctiques de la nécessité d’exercer des missions de souveraineté dans l’océan Arctique (patrouille, secours, etc.). Une première réunion des responsables militaires des pays membres a eu lieu en avril 2012 au Canada. Cette prise de conscience croissante est visible dans les dernières déclarations ministérielles. La Déclaration de Tromsø en 2009 confirme : « In international relations, the rule of law is a prerequisite for peaceful regional development. »⁷Conseil de l’Arctique, Déclaration de Tromsø (2009). De même, les Déclarations de Nuuk en 2011 et de Kiruna en 2013 utilisent la même formule « Recognizing the importance of maintaining peace, stability and constructive cooperation in the Arctic. »⁸Conseil de l’Arctique, Déclaration de Nuuk (2011) et de Kiruna (2013).. Celle d’Iqaluit en avril 2015 comprend une formule proche : « Reaffirming the commitment to maintain peace, stability and constructive cooperation in the Arctic. »⁹Conseil de l’Arctique, Déclaration d’Iqaluit, (2015). Enfin, le document « Vision for the Arctic »¹⁰Conseil de l’Arctique, « Vision for the Arctic » (2013). qui formalise les priorités du Conseil pour les vingt prochaines années à travers six points, a pour premier point « A peaceful Arctic », qui insiste sur les notions de stabilité et de résolution pacifique des conflits.

La présence sous-jacente des questions militaires dans les statuts du Conseil amène à une certaine ambiguïté sur le rôle véritable du Conseil, à mettre en parallèle avec la tension persistante entre les perceptions publiques de « new great game »¹¹Scott Borgerson, « The Great Game Moves North, As the Arctic Melts, Countries Vie for Control », Forgein Affairs, 25 mars 2009. et autres « scramble for the Arctic »¹²Richard Sale, Eugene Potapov, The Scramble for the Arctic: Ownership, Exploitation and Conflict in the Far North, Frances Lincoln, 2009, 232 p., et les négociations en réalité cordiales entre les États. En avril 2015, lors de la dernière réunion ministérielle du Conseil à Iqaluit, John Kerry – interrogé sur le mouillage de navires militaires russes dans une ancienne base norvégienne secrète en Arctique – a réaffirmé que les questions de sécurité militaire n’avaient pas leur place au Conseil de l’Arctique et que d’autres fora comme le G7 ou G20 étaient davantage le lieu de tels débats. L’actualité géopolitique mondiale semble de même à peine atteindre les négociations du Conseil. Selon Le Monde, commentant la dernière réunion ministérielle de printemps 2015, « Tous les participants à la rencontre d’Iqaluit ont pris soin d’insister sur le bon esprit de coopération qui anime le Conseil de l’Arctique et ce malgré les tensions actuelles avec la Russie ». « Il n’est pas dans notre intérêt que cette coopération soit perturbée » a indiqué Leona Aglukkaq, ministre canadienne de l’Environnement, tandis que la ministre suédoise des Affaires étrangères Margot Wallström soulignait combien cette coopération au sein du Conseil était « constructive pour la paix et la stabilité dans la région ». Même le ministre russe a insisté sur le fait que la coopération en Arctique « se doit de continuer et de se renforcer, malgré les circonstances extérieures… Il n’y a pas de place pour des tensions en Arctique !« ».¹³Anne Pelouas, « Le changement climatique au coeur des débats du Conseil de l’Arctique », Le Monde, 25 avril 2015.

Le débat de l’élargissement du Conseil à de nouveaux pays observateurs

Le Conseil de l’Arctique est le lieu d’expression des positions diplomatiques et politiques, et accueille des pays ou organisations régionales aspirant à une légitimité arctique. A l’heure actuelle, douze États, neuf organisations intergouvernementales (dont quelques organes de l’ONU) et onze ONG ont un statut d’Observateur au Conseil de l’Arctique. Ce statut est accordé à l’unanimité par les États membres aux entités dont ils estiment qu’elles peuvent contribuer à leurs travaux. Si les Observateurs peuvent assister à toutes les réunions du Conseil arctique, leur influence reste dans les faits limitée. Les États observateurs actuels sont l’Allemagne, la Pologne, le Royaume-Uni (depuis la création de l’AEPS), les Pays-Bas (1998), la France (2000), l’Espagne (2006), la Chine, la Corée du Sud, l’Inde, l’Italie, le Japon, Singapour (2013). Lors de la déclaration de Kiruna en 2013, ont été acceptés comme nouveaux Observateurs : la Chine, l’Inde, l’Italie, le Japon, la Corée du Sud et Singapour, selon le vœu de la présidence suédoise qui était de renforcer le Conseil de l’Arctique pour en faire le forum prééminent pour les questions régionales¹⁴Voir la déclaration de Carl Bildt, ministre des Affaires étrangères suédois : les Observateurs « renforcent le Conseil de l’Arctique car cela implique que le monde accepte que le Conseil de l’Arctique est le forum de coopération pour les questions arctiques », cité in Le Monde, « La Chine devient observateur au Conseil de l’Arctique », 15 mai 2013.. Les membres observateurs inclus sont pour la première fois des États non-européens ; ils amènent ainsi la part de la population mondiale représentée dans le forum à 50%, ce qui participe à la légitimation mondiale du Conseil.

Le problème du nombre, du rôle et de la justification de la présence des membres observateurs dans le Conseil de l’Arctique a émergé comme un des principaux points de la discussion au sein même du Conseil¹⁵Conseil de l’Arctique SAO Report to ministers, Nuuk (2011).. L’arrivée des six derniers pays, symbole de la mondialisation de la question arctique et de son intérêt économique patent entre les grandes zones du commerce maritime mondial, a cependant rencontré de fortes réticences de la part de certains États membres et des Participants Permanents. Ces derniers craignaient une affluence accrue des Observateurs au sein du Conseil et une dilution de leur autorité historique. Les États avec la plus grande part de territoire arctique – la Russie et le Canada – mettent davantage l’accent sur leurs intérêts nationaux et le contrôle de leur territoire dans leur stratégie et sont réticents à élargir le champ des acteurs de la politique arctique. Pendant son mandat, le Canada s’est montré peu ouvert aux Observateurs, et aucun nouveau membre n’a été accepté lors de la passation de sa présidence en 2015. À cela s’ajoutent les querelles politiques, comme l’hostilité du Canada à la candidature de l’Union européenne, en raison de la réglementation européenne limitant le commerce de produits dérivés du phoque qui nuirait aux communautés inuit. L’hypothèse d’une dotation financière partielle de l’UE au profit du Conseil de l’Arctique joue cependant en faveur de la candidature européenne.

La réforme du Conseil arctique adoptée en 2013 à Kiruna prévoit des critères plus stricts d’octroi du statut d’Observateur, publiés à l’occasion dans un « Arctic Council Observer manual ». Le Conseil a restreint d’un même coup les critères d’admission, en supprimant par exemple le statut d’Observateurs ad hoc, qui pouvaient être invités par les États mem­bres à assister à certaines réunions. Les candidats au statut d’Observateur doivent à présent reconnaître les objectifs fixés par la Déclaration d’Ottawa, reconnaître la souveraineté des États arctiques dans la région, prouver qu’ils respectent les valeurs des peuples autochtones et sont prêts à les aider financièrement, ainsi que montrer leurs « intérêts » pour l’Arctique, un critère qui semble délibérément assez vague pour laisser le champ libre aux États membres de refuser une candidature.