Liberté de navigation – Fixation et délimitation des zones maritimes

Les enjeux juridiques en Arctique illustrent la dimension politique du processus de qualification juridique, qui consiste à faire entrer des réalités dans des catégories du droit. Les revendications juridiques des différents protagonistes de l’aire arctique reflètent ainsi des représentations politiques et économiques de l’Arctique.

En termes de technique juridique, les revendications concurrentes portent sur deux domaines distincts :

• Le régime juridique des eaux des passages du Nord-Ouest et du Nord-Est, avec comme enjeu majeur des risques d’entrave à la libre circulation des navires étrangers ;
• La fixation (acte unilatéral) et la délimitation des zones maritimes non encore définies, et dont l’enjeu sous-jacent est l’exploitation exclusive des fonds marins (sol et sous-sol). Cette catégorie de litige intègre de manière plus globale les différends territoriaux. On parle alors formellement de délimitation entre la ou les « lignes exactes de rencontre des espaces où s’exercent respectivement les pouvoirs ou le droits souverains » entre au moins deux États¹CIJ, affaire du plateau continental de la mer Egée, 1978.

Ces deux domaines de contestation sur les frontières maritimes en Arctique relèvent du droit de la mer. Le « régime juridique d’une zone maritime découle de sa qualification juridique, qui dépend elle-même de sa délimitation effectuée par l’État en application de la Convention de Montego Bay »²De POOTER Hélène, Les conséquences juridiques des transformations physiques de l’Arctique, IHEDN, coll. Florilège stratégique, 2010. de 1982. Différents régimes juridiques s’appliquent selon les espaces maritimes :

– eaux intérieures, en deçà des lignes de base³Il existe deux types de lignes de base. Il s’agit tout d’abord de la laisse de basse mer, ligne marquée sur le rivage par les plus basses eaux de l’année, et ensuite des les lignes de base droites utilisées lorsque la côte présente des irrégularités marquées (indentations, présence d’îles à proximité de la côte). de la mer territoriale ;

– mer territoriale, de la ligne de base jusqu’à 12 milles marins au maximum, à laquelle peut s’ajouter une zone contiguë, de la limite extérieure de la mer territoriale jusqu’à 24 milles marins de la ligne de base de la mer territoriale ;

– zone économique exclusive (ZEE) de la limite extérieure de la mer territoriale jusqu’à 200 milles marins de la ligne de base de la mer territoriale. Les fonds marins de la ZEE constituent ce que l’on appelle le « plateau continental juridique ». Le plateau continental ne peut faire l’objet d’une extension au-delà de 200 milles marins que dans les conditions prévues à l’article 76 de la CNUDM. L’extension éventuelle concerne les fonds marins et ne remet pas en cause le statut de la colonne d’eau surjacente ;

– la haute mer au-delà de 200 milles marins. Les fonds marins de la haute mer constituent la Zone, patrimoine commun de l’Humanité. »

Les droits souverains sur le plateau continental peuvent être portés au maximum à 350 milles des lignes de base, ou à 100 milles de l’isobathe des 2 500 mètres lorsque certains critères géomorphologiques précisés par l’article 76 de la CNUDM sont respectés.

Le statut des eaux des passages du nord-est et du nord-ouest, et la libre circulation de navires étrangers

Seules les eaux intérieures permettent à un État d’interdire le passage de navires étranges⁴Dans sa mer territoriale, un État doit permettre aux navires un droit de passage inoffensif (« continu et rapide », « qui ne porte pas atteinte à la paix, au bon ordre ou à la sécurité de l’État côtier » selon les articles 18 et 19 de la Convention de Montego Bay. Outre un droit de contrôle dans la zone contiguë, la liberté de navigation doit être garantie dans la ZEE.. Ayant bien compris l’intérêt de ce droit, le Canada et la Russie estiment que les deux routes maritimes arctiques, le passage du Nord-Ouest, et le passage du Nord, appartiennent à leurs eaux intérieures. Ils ont pour cela défini des lignes de base droites le long de l’archipel arctique canadien pour le Canada 1985), et le long des îles sibériennes pour la Russie, incluant tous les détroits de la route maritime du Nord-Est (par l’URSS en 1984 et 1985), très éloignées de la laisse de basse mer décrite par la Convention. Les eaux intérieures, pour leur fixation, résultent d’un acte unilatéral pris par un État, ce qui ne les rend pas opposables pour autant aux États tiers. La validité de ces délimitations relève en effet de leur conformité au droit international. Et de fait, les positions russe et canadienne sont largement discutées. Outre la question de la légalité même par exemple de l’acte de fixation des lignes de bases canadiennes, antérieur à la ratification par le Ca nada de la Convention des Nations-Unies sur de Droit de la Mer (CNUDM), les États-Unis considèrent que les deux voies maritimes arctiques constituent un détroit au sens de la CNUDM, même dans le cas d’eaux territoriales entre deux îles proches. L’intérêt de cette qualification juridique est que le détroit permet un droit de passage en transit (avec quelques restrictions, cf. article 38 et 45), plus favorable que le régime du droit de passage inoffensif prévu pour les eaux territoriales (articles de la section 3 de la CNUDM). Par exemple, un sous-marin n’est pas tenu de faire surface dans un détroit, contrairement au droit de passage inoffensif s’appliquant aux eaux territoriales (le sous-marin, en plus de faire surface, doit également arborer son pavillon, cf. article 20).

Figure n°1 : Les zones maritimes selon la CNUDM⁵Marta chantal Ribeiro, http://www.institut-ocean.org/rubriques.php?lang=fr&categ=1265713871&sscategorie=1324551762&article=1367503042

La qualification de détroit des deux voies maritimes arctiques par les États-Unis est cependant contestable (entre autres largeur maximale de 24 milles marins entre deux lignes de base, usage par le trafic maritime international). Les deux voies maritimes appartiennent beaucoup plus vraisemblablement à la catégorie des eaux territoriales, de la zone contiguë ou de la ZEE en fonction de leur éloignement de la laisse de basse mer, et de la distance entre deux îles. En effet, la technique de délimitation dites de « la ligne droite » pour déterminer les lignes de base, appliquée par la Russie et le Canada et englobant leurs archipels respectifs, constitue une lecture extensive et critiquée d’une jurisprudence de la Cour Internationale de Justice confortant la Norvège⁶CIJ, Affaire des pêcheries (Royaume-Uni contre Norvêge), 1951 dans l’application de cette méthode. La CNUDM rend possible la fixation de lignes de base droites (article 7⁷Article 7 (CNUDM, 1982)
Lignes de base droites
1. Là où la côte est profondément échancrée et découpée, ou s’il existe un chapelet d’îles le long de la côte, à proximité immédiate de celle-ci, la méthode des lignes de base droites reliant des points appropriés peut être employée pour tracer la ligne de base à partir de laquelle est mesurée la largeur de la mer territoriale ) dans certains cas, qui ne semblent pas correspondre à la géographie des côtes canadiennes et russes (critères notamment de cotes profondément échancrées et découpées, iles à proximité immédiate de la cote…).

Par défaut (comme rappelé par la Convention), c’est bien la méthode de la laisse de basse mer le long des côtes⁸Article 5

Ligne de base normale

Sauf disposition contraire de la Convention, la ligne de base normale à partir de laquelle est mesurée la largeur de la mer territoriale est la laisse de basse mer le long de la côte, telle qu’elle est indiquée sur les cartes marines à grande échelle reconnues officiellement par l’Etat côtier. qui s’applique.

Si ces différends juridiques risquent de persister, le Canada et la Russie ne devraient pas pouvoir en théorie s’opposer par ce biais juridique à l’accrois­sement du trafic maritime dans l’océan Arctique. Le rapport au droit international de la Russie, les réactions de cette dernière face à de futures décisions (CLPC, et potentiellement la CIJ), la capacité à faire reconnaitre et maintenir la liberté de navigation sur la route maritime du Nord-Est notamment s’avèreront être autant de sources de tensions interétatiques, qu’une rude confrontation des principes du droit international de la mer à la réalité géopolitique.

La délimitation des ZEE et les extensions de plateaux continentaux en  Arctique : le risque d’une mer fermée ?

Les droits souverains des États du cercle polaire sur l’océan Arctique conduiront-ils à son appropriation de fait via les zones économiques exclusives et l’extension potentielle de plateaux continentaux ? L’application d’une ZEE de 200 milles nautiques par les États du G5 (États-Unis, Canada, Danemark, Norvège et Russie) laisserait une zone de « haute mer » (au sens juridique) d’environ 3 millions de km². Le sol et le sous-sol de la haute mer (appelés « zone » dans la Convention de Montego Bay) sont considérés comme un patrimoine commun de l’huma­nité (art. 136). Seule l’Autorité internationale des fonds marins peut décider de leur exploitation et de l’organisme habilité à l’entreprendre.

En revanche, la reconnaissance de plateaux continentaux étendus à 350 milles pour la Russie, les États-Unis, le Canada et le Danemark conduirait à l’attri­bution de droits souverains sur la quasi-totalité du sous-sol et des fonds de l’océan Arctique pour toute utilisation économique.

Cela pourrait conforter une vision de « club » de l’Arctique, et encouragerait au moins les États riverains de l’océan Arctique à demander la reconnaissance de ce dernier comme « mer fermée ou semi-fermée » (art. 122)⁹Art. 122 Définition

Aux fins de la Convention, on entend par « mer fermée ou semi-fermée » un golfe, un bassin ou une mer entourée par plusieurs États et relié à une autre mer ou à l’océan par un passage étroit, ou constitué, entièrement ou principalement, par les mers territoriales et les zones économiques exclusives de plusieurs États. au sens de la Convention de Montego Bay.

Même si elle n’affecte pas la liberté de navigation, cette qualification aurait un fort impact symbolique et politique, renforçant la légitimité des perceptions exclusives de l’Arctique par les pays du G5, et dans une moindre mesure, du G8. En effet, la Convention invite (art. 123) dans ce cas les États riverains d’une mer fermée ou semi-fermée à coopérer entre eux dans différents domaines¹⁰Art. 123 Coopération entre États riverains de mers fermées ou semi-fermées

Les États riverains d’une mer fermée ou semi-fermée devraient coopérer entre eux dans l’exercice des droits et l’exé­cution des obligations qui sont les leurs en vertu de la Convention. À cette fin, ils s’efforcent, directement ou par l’inter­médiaire d’une organisation régionale appropriée, de :

1. a) coordonner la gestion, la conservation, l’exploration et l’exploitation des ressources biologiques de la mer ;
2. b) coordonner l’exercice de leurs droits et l’exécution de leurs obligations concernant la protection et la préservation du milieu marin ;
3. c) coordonner leurs politiques de recherche scientifique et entreprendre, s’il y a lieu, des programmes communs de recherche scientifique dans la zone considérée ;
4. d) inviter, le cas échéant, d’autres États ou organisations internationales concernés à coopérer avec eux à l’application du présent article.. Lu de manière restrictive, cet article ne concerne que les États riverains, réduisant dans le même temps les prétentions des pays ou Organisations (régionale ou internationale) non directement arctiques à jouer un rôle significatif dans la gouvernance de cette aire.

Pour être juridiquement valide, l’extension d’un plateau continental au-delà de 200 milles et jusqu’à 350 milles marins doit être approuvée par la Commission des limites du plateau continental (CLPC), qui est l’une des trois organisations créées par la Convention de Montego Bay avec le Tribunal international du droit de la mer, et l’Autorité internationale des fonds marins.

Les États doivent individuellement déposer une demande formelle d’extension de leur plateau continental respectif auprès de la CLPC, étayée par un dossier scientifique. La procédure peut s’étendre sur une quinzaine d’années.

Parmi les pays du G8, seule la Norvège a vu pour l’instant sa demande d’extension de sa ZEE approuvée par la CLPC¹¹L’ensemble des recommandations de la CLPC et des procédures en cours est disponible sur le site de l’organisation. Pour la Norvège, voir
http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/nor06/nor_rec_summ.pdf en 2009. Que ce soit pour l’accord sur la frontière maritime russo-norvégienne de 2010 ou les revendications de ZEE norvégienne, les demandes d’Oslo étaient considérées comme modérées. Mais il semble que la Norvège recherchait moins l’apaisement régional que la sécurisation du cadre juridique de ses frontières maritimes. En effet, des contestations territoriales ne permettaient pas la mise en exploitation des ressources naturelles de son espace maritime. Jonas Ghar Støre, ministre norvégien des Affaires étrangères, déclarait en ce sens en 2009, après la confirmation de la ZEE norvégienne par la Commission des limites du plateau con­tinental, que « ces recommandations donnent la base sur laquelle la Norvège peut établir les limites de son plateau continental dans le Grand Nord. C’est une condition préliminaire pour la gestion des ressources, créer une base solide pour les investissements et une mise en place effective dans le Grand Nord de l’ordre légal pour les océans établi dans la Convention sur le droit de la mer¹²« La Norvège renonce au pôle Nord mais se voit attribuer 235 000 km² de plateau continental », blog Ice Station Zebra, http://zebrastationpolaire.over-blog.com/article-30299633.html – 16 avril 2009. ».

Le Danemark a déposé une demande d’extension de son plateau continental auprès de la CLPC en décembre 2014. La requête danoise, portant sur près de 400 000 km² au-delà de la limite des 200 milles nautiques, a l’originalité d’englober le pôle Nord (et non de le considérer comme une borne aux revendications).

La première demande russe d’extension de son plateau continental au-delà des 200 milles nautiques, déposée en 2001, n’a pas été acceptée à ce jour par la Commission des Limites (premier refus faute de précisions suffisantes en juin 2002). Elle a depuis été élargie et enrichie par des compléments scientifiques en 2013, puis en août 2015. Elle porte sur 1,2 million de km² au-delà de la limite des 200 milles nautiques. De nouveaux éléments scientifiques et des données ont été présentés¹³http://fr.sputniknews.com/russie/20160209/1021596589/elargissement-plateau-coninental-arctique.html et http://arctic.ru/geographics/20160210/297085.html le 9 février 2016 par le ministre des Ressources naturelles et de l’Écologie, Sergueï Donskoï, au cours de la 40^ème session de la CLPC. Deux à quatre ans devraient être nécessaires à ce stade à la CLPC pour se prononcer sur les demandes russes (et par recoupement, danoises).

Sous l’impulsion du précédent Premier ministre Haper, le Canada a entrepris à partir de la fin de l’année 2013 des missions scientifiques pour consolider dans de brefs délais une demande d’extension de son plateau continental. Une première demande a été formellement déposée en 2014, avant d’être retirée. La pression des revendications russes et danoises incite les autorités canadiennes au dépôt d’une nouvelle demande dans les plus brefs délais, probablement en 2016.

Et les États-Unis ne sont pas partie à la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer (CNUDM, dite de Montego Bay), ce qui ne leur permet pas de « protéger » leur ZEE et ses extensions potentielles. Dans ce cas également, le débat sur la ratification de la CNUDM est ravivé¹⁴http://www.adn.com/article/20150808/russia-just-claimed-broad-swath-arctic-shelf-why-isnt-us-doing-same aux États-Unis par les requêtes russe, danoise et prochainement canadienne auprès de la CLPC.

Sur ces questions de délimitation des zones maritimes en Arctique, la Chine adopte une position d’attente, presque légaliste, se présentant comme un soutien¹⁵Jakobson Linda, « China Prepares for an Ice-Free Arctic », Sipri Insights on Peace and Security, n° 2010/2, March 2010, 15 p. au respect des droits et de la souveraineté de chacun des États arctiques. L’objectif poursuivi par Pékin en appuyant l’application du droit de la mer est de prévenir des revendications excessives de délimi­tation des zones maritimes de la part du Danemark, de la Russie, du Canada et des États-Unis, ce qui conduirait à une appropriation totale de l’océan Arctique et de ses ressources via les ZEE.

Comme évoqué dans la partie « Exploitation économique », les ressources naturelles potentielles ne devraient pas être à l’origine de différends relatifs à la délimitation des zones maritimes, l’essentiel de ces ressources étant situé, pour les hydrocarbures par exemple, dans les ZEE des États riverains de l’océan Arctique. De même, le caractère relativement modéré des demandes d’extension de plateaux continentaux (malgré des revendications au-delà du pôle Nord) constitue un facteur d’apaisement, à l’image du règlement de différends territoriaux ces dernières années.

Ainsi la Norvège et la Russie ont délimité leurs frontières communes en mer de Barents et dans l’océan Arctique par un accord en septembre 2010. La délimitation maritime entre les deux États est entrée en vigueur en juin 2011, après ratification de l’accord par leurs Parlements respectifs.

Le récent accord (16 juillet 2015) entre les États-Unis, la Russie, le Canada, la Norvège et le Danemark (G5), visant à réglementer la pêche commerciale dans la partie internationale de l’océan Arctique, illustre l’intrication de plusieurs questions et enjeux juridiques : maintien d’une partie internationale face aux revendications d’extension des plateaux continentaux respectifs, restrictions aux activités commerciales imposées par le G5, tentation d’une appropriation de fait par le G5…

Figure n°2 : Frontières et espaces maritimes en Arctique : accords et revendications¹⁶Frédéric Lasserre, « La géopolitique de l’Arctique : sous le signe de la coopération », CERISCOPE Environnement, 2014,
http://ceriscope.sciences-po.fr/environnement/content/part5/ la-geopolitique-de-l-arctique-sous-le-signe-de-la-cooperation

 

Sélection d’enjeux à suivre, sujets à approfondir :

• Étude des demandes d’extension de plateau continental (Russie par exemple)
• L’enchevêtrement de normes en Arctique (Code polaire, CNUDM, régulations adoptées par le G5, par le conseil Arctique, ou des États unilatéralement comme les zones de préservation de l’Océan – Art.234…)
• Le potentiel crisogène du statut du Svalbard
• L’entrée en vigueur du Code Polaire
• Les enjeux de la normalisation de la navigation en Arctique (balisage, cartographie, présence de glaces, accès aux données…)